Le riflessioni sollecitate e raccolte dalla Società Geografica Italiana, e ora presentate in questa pubblicazione, rappresentano la consapevolezza che in Italia manca tuttora un disegno complessivo cui ricondurre una coerente progettualità territoriale e amministrativa.
L’Italia si è rivelata, inoltre, un laboratorio politico-amministrativo complesso, dove il modello di democrazia parlamentare è andato diffondendosi a ogni possibile livello territoriale. Si sono così prodotte un’affermazione generalizzata del controllo politico e un cumulo di competenze amministrative che ormai contrastano con le esigenze attuali.
Sappiamo che con il processo unitario l’amministrazione del territorio nazionale si conformò a quella del Regno di Sardegna, basata sul principio del decentramento napoleonico, suddividendo il paese in Province e Comuni. Il regionalismo fu visto allora come un vero e proprio ostacolo alla nascita della nazione e, a parte una timida apparizione in campo statistico, fino all’inizio del Novecento nei fatti non si parlò di Regioni.
Il termine regione venne riesumato soltanto molti anni dopo l’Unità, ancora a scopi statistici e sulla base di una divisione eterogenea – che non aveva peraltro nulla di eccezionale, se confrontata a quella di altri paesi europei. La medesima trama regionale fu però poi ripresa dalla Costituzione del 1948, per sottendere una suddivisione non ben definita delle competenze fra Stato e Regioni, sebbene queste siano dotate di competenze legislative e siano gerarchicamente sovraordinate alle comunità locali. Le delimitazioni amministrative, comunque, sono state assenti nei dibattiti politici del dopoguerra almeno fino agli anni Novanta – e per lungo tempo «regione» non è stata che una parola: per alcuni un «sogno», per altri una semplice «espressione geografica», per riprendere l’espressione lapidaria di Metternich.
In pratica l’Italia ha sofferto – e soffre tuttora – di una regionalizzazione non realizzata. Da un lato, lo Stato ha tardato a trasferire competenze alle Regioni. Da un altro lato, quello della rappresentanza politica, l’Italia si presenta come un caso originale in Europa: le nostre Regioni hanno effettivamente un potere legislativo, ma non possiedono istanze di rappresentanza nazionale (come per esempio il Bundesrat tedesco, o in altra forma le Regioni spagnole e austriache). Tutto questo ha conseguenze rilevanti, compreso il fatto che sono spesso le comunità locali (l’«Italia delle cento città») a esercitare un ruolo più incisivo.
Un’ulteriore questione appassiona e contrappone gli analisti del fenomeno regionale. Già la sollevava Muscarà (un geografo), in uno scritto del 1968 che ha fatto indubbiamente storia, rilevando che le Regioni dell’Italia contemporanea sono «una conchiglia vuota sul piano identitario», per l’assenza di una coscienza regionale popolare. Lo stesso argomento riprenderà in sostanza Bagnasco, secondo cui l’idea di Regione rinvia a una moltitudine di società locali con le proprie reti, le proprie strategie, la propria coesione a livello municipale, e non già a un riconosciuto governo regionale.
Gli anni Novanta hanno aperto un altro pezzo di storia. La riforma in senso regionale è un progetto che risale all’inizio di quel decennio e che ha conosciuto una prima concretizzazione nella riforma costituzionale del 2001, prioritariamente basata sui principi di autonomia e federalismo. Ciò nonostante, poco è sinora mutato rispetto all’assetto tradizionale ora brevemente descritto.
È opportuno ricordare tuttavia come nel 2004, a livello europeo, un trattato costituzionale abbia introdotto la coesione territoriale quale obiettivo centrale, accanto alla coesione economica e sociale. Nel 2007 si ebbe poi la pubblicazione dell’Agenda territoriale dell’Unione. A livello continentale è andata configurandosi, dunque, una nuova visione: un’Europa delle varietà, una pluralità di valori che differenziano l’Unione Europea dalle altre aggregazioni statuali esistenti, proprio per il ruolo assegnato alle diversità storico-culturali, alle identità territoriali. Forse per questo stesso motivo, nei più recenti documenti dell’Unione, le Regioni destinatarie di sostegno finanziario non verrebbero più definite in base ai limiti amministrativi: le politiche di intervento dovrebbero indirizzarsi, invece, verso sistemi territoriali in cui determinate caratteristiche di omogeneità funzionale si intrecciano con coalizioni di attori e istituzioni cementate da valori comuni. I loro confini sarebbero quindi altri rispetto a quelli amministrativi (e possono cambiare nel tempo), mentre diventano decisive le agglomerazioni e le reti, entrambe forze motrici dello sviluppo.
Siamo in presenza di un’esplicita sfida istituzionale che impone la ridefinizione dei sistemi amministrativi: e che perciò richiede una nuova immaginazione geografica, prima che politico-istituzionale, il cui obiettivo sia il perseguimento di fini collettivi, coinvolgendo processi non solo economici, ma sociali e ambientali. Non solo efficienza economica, ma coesione sociale, inclusione, integrazione multi-attore. Se molti sistemi locali si sono aperti, raramente tuttavia si sono svuotati: di qui l’esigenza di costruire la permanenza, per il tramite di una governance complessa, impensabile sino a pochi anni addietro.
La costruzione del contesto per uno o più progetti di riconfigurazione amministrativa è necessariamente un processo di riproduzione di confini, dal momento che le dinamiche di sviluppo territoriale sono irriducibili alle delimitazioni consuete. Occorre dunque generare nuove rappresentazioni descrittive condivisibili, sintetiche e progettuali (che riportino la «perimetrazione» dei territori di riferimento, la descrizione dell’idea-guida, l’identificazione delle risorse territoriali oggetto di azione): si interpreta in tal modo l’immagine strategica del territorio.
Si tratta di un percorso complesso che non può chiudersi nel volgere di una stagione. La Società Geografica Italiana lo aveva già avviato nel decennio precedente e la pubblicazione di questo volume vuole ribadire un impegno volto al dialogo, all’elaborazione e, fondamentalmente, al confronto politico.
([url”qui scaricabile il testo integrale della relazione”]https://docs.google.com/file/d/0B67pjdYR_p23cE5RaUlqRVpMS1E/edit[/url])——————–
Franco Salvatori Presidente emerito della Società Geografica Italiana
Sergio Conti Presidente della Società Geografica Italiana
