di Antonio Salvati
Negli anni ’50 Norberto Bobbio, analizzando la Dichiarazione Universale dei Diritti dell’Uomo, approvata il 10 dicembre del 1948, sollevava il timore che si trattasse di dichiarazioni di principio tanto importanti quanto destinate purtroppo a rimanere sulla carta come semplici dichiarazioni di intenti. Il quadro politico internazionale da allora è profondamente mutato. In realtà, quei princìpi non sono rimasti sulla carta. Spesso essi si sono tradotti in pratica e hanno dato vita a una trama di convenzioni, di trattati, di accordi internazionali, sottoscritti da diversi paesi e ratificati dai parlamenti, che costituiscono, oggi, fonte di legalità internazionale.
Oggi l’attenzione per i diritti umani è incomparabilmente più alta che in ogni altra epoca del passato. Tuttavia, tendiamo a considerare come scontata la tutela dei diritti umani. Sappiamo che non è così. Bisogna saper guardare, e ricordare, i fenomeni sociali, e anche quelli istituzionali, attraverso i processi che li hanno resi possibili e riconoscere il difficile e controverso cammino che ha dato origine a trattati e convenzioni che segnano oggi i nuovi confini della legalità internazionale. Tali trattati sono sottoscritti da molti paesi e, anche se alcuni di questi non li rispettano, si tratta di strumenti che permettono alla comunità internazionale di agire nella direzione di una maggior tutela dei diritti umani nel mondo. Ma pur nel rispetto delle culture e delle diversità, delle differenti forme economiche e sociali, non è ammissibile che si possa rinunciare al rispetto dei diritti fondamentali dell’uomo.
Nessuno Stato può uscire dal sentiero dei diritti umani, che sono e devono essere universali. È possibile una vera “mondializzazione” di questi diritti, da un nuovo equilibrio tra il principio della sovranità nazionale e quello della salvaguardia dei diritti umani, al superamento delle concezioni tradizionali che escludevano la presenza di giudizi e comportamenti morali nell’ambito della politica internazionale. Se i diritti umani diventeranno la “lingua franca” del XXI secolo, proponendosi come l’unica forma di universalismo, cioè come unico insieme di valori universali, capace di non contrapporsi alle diverse identità culturali, religiose, politiche esistenti ma di esaltare, al contrario, le potenzialità di dignità, libertà e giustizia presenti in ognuna, allora vorrà dire che la sfida lanciata nel dicembre del 1948 non era azzardata.
L’Italia, sin dall’inizio del secondo dopoguerra, ha aderito convintamente al progetto di una costruzione progressiva di una società internazionale pacifica basata, fra gli altri fattori, anche sul rispetto dei diritti umani. Un recente ed interessante volume Politica estera e diritti umani (Donzelli, 2024, pp. 264 € 28) si pone l’obiettivo di rivalutare la politica estera del nostro paese e considerare con quali strumenti l’Italia può promuovere con maggiore coraggio i diritti umani nelle relazioni internazionali, in un quadro assai complesso soggetto a molteplici crisi e in cui gli equilibri geopolitici sono in fase di cambiamento. Il libro – curato da Marianna Lunardini e Michele Nicoletti, entrambi appartenenti al CeSPI, think tank che svolge attività di ricerca sui temi di politica internazionale – analizza, attraverso un approccio multidisciplinare, i settori e le aree di azione di interesse per la politica estera italiana, cercando di trarre indicazioni e lezioni per il futuro. Nicoletti nella prefazione sottolinea che la politica estera dell’Italia si è svolta fin dall’inizio all’interno di un quadro di relazioni internazionali di multipolarismo ben temperato. Lo scenario della politica internazionale, dalla fine della seconda guerra mondiale a oggi, è stato infatti caratterizzato dalla presenza di una pluralità di poli determinanti e da un quadro di relazioni complesso che coinvolge con forme e modalità diverse tutti gli Stati. In questo contesto, i diritti umani hanno acquisito nel corso del tempo maggiore centralità in seno all’ordinamento internazionale, anche attraverso il ruolo delle Nazioni Unite. Su questo e gli altri contenuti del volume ne abbiamo parlato con Marianna Lunardini.
Da cosa nasce l’esigenza di questo volume?
Il volume nasce dalla constatazione che la politica estera italiana necessita di adottare una visione maggiormente centrata sui diritti umani come uno dei pilastri fondamentali della propria azione. Tale necessità emerge innanzitutto dalle richieste della società civile, la quale, dopo eventi di forte impatto come la morte di Giulio Regeni, esige una maggiore considerazione dei diritti umani nell’operato italiano. Con il volume, si propone l’idea che i diritti umani debbano costituire il fondamento di un’azione estera caratterizzata da una valutazione accurata sia degli interessi nazionali del nostro paese che dei principi che progressivamente, dalla fine del secondo conflitto mondiale, abbiamo deciso di promuovere come centrali nelle relazioni internazionali. Si tratta, dunque, di un’ispirazione idealistica quella di porre i diritti umani e altri valori fondamentali al centro di un ordine internazionale, aspirando a basare la vita fra gli Stati su regole condivise, le quali favoriscano la stabilità e la sicurezza, pur consapevoli della costante tensione tra le esigenze interne e la proiezione internazionale di un mondo sempre più interconnesso.
Certo, l’Italia si è sempre impegnata nei processi multilaterali e per le istituzioni internazionali, dimostrando un convinto sostegno alla cooperazione internazionale, come nel caso del processo di integrazione europea e della creazione delle Nazioni Unite (pur affrontando talvolta ostacoli, come l’atteso ingresso in ritardo all’interno dell’ONU dovuto al confronto fra i due blocchi). È pertanto fondamentale che l’Italia consideri con maggior coraggio che un’azione di politica estera orientata sui diritti umani richieda coerenza tra gli strumenti normativi interni e le proprie priorità estere, riequilibrando il rapporto tra politica interna ed estera, favorendo una maggiore attenzione alla seconda. Il libro si propone quindi come uno strumento utile per comprendere quali settori e aree geografiche possano costituire un punto di partenza per riconsiderare il rapporto tra diritti umani e il ruolo esterno dell’Italia.
Ma è veramente possibile per l’Italia una politica estera per i diritti umani?
Proprio dall’approvazione della Dichiarazione Universale dei Diritti Umani del ’48, i diritti fondamentali sono diventati parte integrante del diritto internazionale, un campo in cui anche rinomati giuristi italiani hanno contribuito allo sviluppo di quello che oggi conosciamo. Certamente, anche per la sua natura di potenza regionale, l’Italia si è dimostrata sin dalle prime fasi successive al secondo conflitto mondiale una promotrice del diritto internazionale e una sostenitrice degli organismi nati da esso. All’interno delle Nazioni Unite, ad esempio, ha potuto esprimere alcuni aspetti cruciali per il rafforzamento di una cornice condivisa di tutela dei diritti.
All’interno del volume, il contributo di Cadin e Zambrano (della Sapienza) chiarisce i temi su cui l’Italia ha insistito con determinazione nella sua politica all’interno delle Nazioni Unite, come i diritti dei migranti, il disarmo, con particolare attenzione alle armi nucleari, l’autodeterminazione del popolo palestinese, ma che nel presente non sembrano più essere priorità. Al contrario, altri temi, anche più recenti, sono ora assi centrali dell’azione italiana: la moratoria universale della pena di morte, la protezione dei diritti dei bambini, anche in tempo di guerra, la tutela del patrimonio culturale e la promozione dei diritti delle donne e delle ragazze. È quindi interessante riflettere sull’evoluzione nel tempo dell’azione italiana, chiedendoci perché alcuni temi, pur estremamente importanti anche oggi, non siano più considerati prioritari. In questa riflessione è importante non perdere di vista la convinzione che l’Italia sia un paese riconosciuto nella comunità internazionale per il suo impegno a promuovere i diritti umani e il rispetto del diritto internazionale. In numerose occasioni, infatti, l’Italia è stata una convinta sostenitrice di principi fondamentali per la dignità e i diritti umani, come dimostra proprio l’istituzione della Corte Penale Internazionale con lo Statuto di Roma. Tuttavia, nel presente è necessario comprendere che la semplice ratifica di convenzioni o trattati non è sufficiente e che il diritto è, in un certo senso, una materia viva e dinamica che si sviluppa attraverso le relazioni tra gli Stati. È pertanto necessario un impegno costante affinché ciò che è stabilito sulla carta trovi riscontro nella realtà, in un mondo soggetto a continue crisi e scossoni di varia natura.
Credo che l’Italia, in settant’anni di storia delle Nazioni Unite, abbia sostenuto con convinzione l’esistenza di tale organismo ancor prima di farne parte. Pertanto, con grande responsabilità, deve riconsiderare la sua importanza attuale all’interno dell’organizzazione, continuando a sostenere insieme agli altri paesi il lavoro delle Nazioni Unite. Per farlo è necessario rafforzare la consapevolezza interna riguardo ai cambiamenti nella società italiana, valorizzare le pratiche nazionali positive e colmare le lacune interne, in primis istituendo un’Autorità Nazionale per i Diritti Umani in risposta alle richieste dell’ONU, una mancanza che l’Italia purtroppo porta avanti da trent’anni.
Quali sono i punti su cui l’Italia deve lavorare maggiormente?
L’Italia si trova di fronte alla necessità di migliorare diversi aspetti della propria politica per adeguarsi agli standard internazionali e garantire una maggiore efficienza e trasparenza. Uno dei punti cruciali riguarda ad esempio il coinvolgimento del Parlamento nelle decisioni sulle missioni internazionali. È fondamentale rafforzare il ruolo del Parlamento nell’autorizzare e monitorare tali missioni, assicurando una rappresentanza democratica e un controllo efficace sull’impiego delle risorse nazionali (Si veda il contributo di Coticchia e Mazziotti di Celso).
Inoltre, l’Italia deve impegnarsi maggiormente nell’attuazione delle norme internazionali nell’ordinamento interno, specialmente per quanto riguarda la cooperazione allo sviluppo, per cui Roma ha mostrato grande interesse, e per la giustizia penale internazionale (Contributi di Lunardini e Marchesi). È essenziale garantire che il nostro sistema si allinei più convintamente alle convenzioni che abbiamo contribuito a creare, agendo anche internamente.
La politica migratoria rappresenta un’altra area critica in cui l’Italia deve fare passi in avanti, tenendo conto dei vincoli imposti dal rispetto degli obblighi internazionali e promuovendo una gestione più umana e solidale dei flussi migratori. Ciò implica una revisione delle politiche nazionali e una maggiore cooperazione con altri paesi e organizzazioni internazionali per affrontare le sfide migratorie in modo più umano ed equo (Contributo di Partipilo). Proprio il tema delle migrazioni riporta in evidenza la necessità che l’Italia ripensi alla propria azione anche all’interno dell’Unione Europea. Quest’ultima, nella retorica populista, è stata spesso considerata come un organo impositivo di regole da rispettare provenienti dall’alto, perdendo forse l’idea che sia invece un’organizzazione basata sul dialogo e le relazioni fra paesi diversi, in cui l’Italia deve portare le sue preoccupazioni e priorità per discuterne con gli altri Stati membri.
Quali sono le lezioni del passato da apprendere per il futuro?
L’Italia ha dimostrato finora una timidezza e una debolezza nel promuovere i diritti umani nella propria politica estera in maniera completa, mancando di una capacità coerente di presentarsi come un partner all’estero in grado di definire chiaramente la propria immagine e di proiettare le proprie priorità in modo più concreto. È sicuramente necessario recuperare quei principi sanciti nella nostra Costituzione e trarre insegnamento da lezioni del passato, durante le quali, a causa di interessi diversi, si è trascurata la tutela di valori di uguale importanza per la società stessa (Si veda il contributo di Conato). Allo stesso modo, esempi positivi di dialogo con la società civile su temi cruciali, come la pena di morte in Africa (il contributo di Salvati), l’azione italiana di cooperazione economica per favorire una maggiore coesione regionale, come nel caso dei Balcani (il contributo di Perini), e la collaborazione tra organi istituzionali (contributo di Albano), possono essere presi in considerazione per ridefinire gli obiettivi della politica estera orientata alla promozione dei diritti. A questo scopo, è fondamentale considerare le potenzialità ancora non pienamente espresse dall’Italia in settori quali la diplomazia culturale, la tutela delle minoranze – che l’Italia ha dovuto affrontare internamente in primo luogo, con momenti molto critici – e i diritti religiosi. Su questi fronti, l’Italia ha delle grandi capacità su cui potrebbe consolidare ulteriormente la propria azione anche all’estero.
Un punto particolarmente rilevante emerso dai vari contributi, soprattutto da quello di Rossi sul Sud Africa, è la caratteristica dell’Italia repubblicana come un attore internazionale incline alla mediazione, anche con critiche rispetto a coloro che invocavano un’azione più incisiva. Una politica che, incarnata da figure come Fanfani e Moro ad esempio, ha evidenziato che l’azione italiana “non doveva passare attraverso forme coercitive di sanzioni, ma attraverso il dialogo e il negoziato”. Questo elemento, soprattutto con l’allargamento dei nuovi attori globali, dovrebbe essere promosso con maggior coerenza e convinzione come una caratteristica dello Stato italiano, in parallelo alla tutela dei diritti fondamentali.
